Responsabilidad patrimonial. ¿Ha de responder patrimonialmente la administración por los fallecimientos de ancianos en las residencias públicas?

Por Iván Bayo Roque, abogado. Socio director en MBC IURIS. ibayo@mbciuris.com.

En nuestro país, según fuentes del Ministerio de Sanidad, hasta la fecha han fallecido un total de 15.988 ancianos y ancianas residentes en centros geriátricos públicos, concertados y privados siendo las comunidades autónomas más afectadas Madrid, Cataluña, Castilla y León y Castilla-La Mancha.

Así pues, lamentablemente, se ha de dedicar este artículo a intentar proporcionar una respuesta jurídica a la cuestión de la responsabilidad patrimonial de las distintas administraciones públicas a causa de la gestión de las residencias geriátricas en las que, durante las últimas semanas, se ha producido el fallecimiento de ancianos y ancianas contagiados del tristemente célebre COVID 19.

La respuesta a tal interrogante precisa de una primera aproximación técnica al instituto de la responsabilidad patrimonial a través de un sucinto análisis histórico de su regulación desde su génesis hasta nuestros días. De este modo, nos encontramos con que la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas fue por primera vez recogida en la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954 en cuyo artículo 121.1 se decía:

“Dará también lugar a indemnización con arreglo al mismo procedimiento toda lesión que los particulares sufran en los bienes y derechos a que esta Ley se refiere, siempre que aquélla sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, o la adopción de medidas de carácter discrecional no fiscalizables en vía contenciosa, sin perjuicio de las responsabilidades que la Administración pueda exigir de sus funcionarios con tal motivo”

Tal redactado quedaba completado por lo establecido en el artículo 122.1 de la misma norma en el sentido de que el daño había de ser efectivo, evaluado económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.

No obstante, tal y como se puede apreciar, la Ley de Expropiación forzosa limitaba el derecho de los particulares a ser indemnizados por las lesiones sufridas en los bienes y derechos contemplados por la propia ley, esto es, la propiedad privada o los derechos o intereses patrimoniales legítimos quedando fuera de tal cobertura los derechos de contenido no patrimonial como la salud o la integridad física. Afortunadamente tal limitación quedó superada con la aprobación, el día 26 de julio de 1957, del texto refundido de la Ley de Régimen jurídico del Estado en cuyo artículo 40. 1 consagró la siguiente formula general:

“Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por el Estado de toda lesión que sufran en sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que aquella lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos o de la adopción de medidas no fiscalizables en vía contenciosa”

Años después, el principio de responsabilidad patrimonial de la Administración pública quedó plasmado por la Constitución (CE) estableciendo el artículo 106.2 de nuestra Carta Magna lo siguiente:

“Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.”

La responsabilidad patrimonial, en congruencia con lo previsto por el art. 149.1.18 CE, también fue objeto de regulación por la Ley 30/1992, de 30 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (LRJPAC) y por parte del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo. De este modo, en el art. art. 139.1 LRJPAC se establecía el principio de responsabilidad objetiva de la Administración pública en los siguientes términos: “Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.” No obstante, la pervivencia de tal sistema responsabilidad objetiva quedo seriamente comprometida con la criticada reforma operada por la Ley 4/1999 en relación, entre otros, del art. 141.1 de la LRJPAC de modo que no se consideraban indemnizables aquellos daños derivados de hechos o circunstancias que no se hubieses podido prever o evitar según el estado de la ciencia o de la técnica en el momento de producción de aquellos.

Finalmente, la entrada en vigor de las Leyes 39/2015 y 40/2015, de 1 de octubre de procedimiento administrativo común y de régimen jurídico del sector público vino a romper la unidad legislativa con la que, hasta esa fecha, se regulaba la responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas. De este modo, a partir del día 2 de octubre de 2015, el procedimiento para exigir tal responsabilidad a la Administración, con sus especialidades, se encuentra regulado por la Ley 39/2015, de 1 de octubre mientras que la Ley 40/2015, dedica a la regulación de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas el capítulo IV del Título preliminar que, a su vez, se divide en dos secciones: la primera referida propiamente a tal responsabilidad y la segunda a la responsabilidad del personal al servicio de las Administraciones. Por razones obvias, en este artículo nos centraremos en el contenido de la sección primera y, particularmente, en el artículo 32.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, en el que se dice: “ Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley”. Tal previsión se ve contemplada con lo que podríamos denominar “clausula de salvaguarda de la indemnidad patrimonial de la administración” recogida en el art. 34.1 de la citada norma en la que se establece que no serán indemnizables los daños que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de producción de aquéllos

De este modo, y en base a lo anterior, podemos concluir que los ciudadanos tienen derecho a ser indemnizados por cualquier lesión sufrida en la esfera de sus bienes y derechos a causa del funcionamiento ( normal o anormal) de los servicios públicos siempre y cuando no tengan el deber legal de soportarlos y no concurra un supuesto de fuerza mayor, entendida como todo acontecimiento imprevisible o previsible pero evitable según el estado de los conocimientos de la ciencia o la técnica en el momento de producirse los daños.

Entonces, ¿nos encontramos ante un caso de fuerza mayor?. Lo cierto es que se tendrá que ver caso a caso pero ya adelanto que, desde mi punto de vista, con carácter general no resulta posible afirmar su existencia ya que, entre otras cosas, hemos de tener presente que el pasado 30 de enero la Organización Mundial de la Salud ( OMS) declaró la situación de emergencia internacional derivada del brote de COVID- 19 al considerar dicho brote una emergencia de salud pública de importancia internacional ( ESPII) y que posteriormente, el día 31 de marzo 2020, tras numerosos avisos por parte de la totalidad de las organizaciones y organismos sanitarios a nivel mundial, el Director General de la OMS declaró al COVID-19 pandemia global. Por lo tanto, a mi modo de ver, la Administración tenia conocimiento de la situación de emergía sanitaria internacional desde principios de este año y, desde entonces, debía de haber empezado a adoptar las medidas necesarias para preservar la salud de los ancianos/as residentes en los centros geriátricos públicos cosa que, a la vista de las elevadísimas cifras de fallecidos, no ha hecho con toda la diligencia que le es exigible.

Por lo tanto, y como conclusión, la falta de diligencia de las diferentes administraciones públicas a la hora de adoptar las medidas necesarias para preservar la salud de los residentes en los centros geriátricos públicos SI que permitiría apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial, previo análisis de las particulares circunstancias de cada caso.